关于制约因素，比如立法是否能够保证目标实施。所有的行动计划是要通过手段来保障的，这些手段需要制度来提供，制度提供了一个好的手段还需要执法人员能够落实。同时，执法的资金保障能不能到位也是制约因素。

　　另外一个因素，地方政府片面追求经济发展。目前，地方政府对经济投资拉动的冲动一点都没有减少，导致一些地方在环评中弄虚作假。

　　值得一提的是，在环境治理方面，是否以提高环境质量为核心曾在修改大气污染防治法过程中出现过争议，最后通过了，在五中全会公报中又把这个确定下来。

　　正是在这样的背景下，公报提出要实现省以下环境监测的垂直领导。

　　垂直执法将有效遏制地方干预

　　记者：实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，在此次公报全文中甚是引人关注。在当下，我国环保机构监测监察执法实行属地化管理，由此带来的诸多问题被社会各界所诟病。

　　环境保护部环境监察局相关负责人曾公开表示，目前环境执法不规范的问题比较普遍。2012年，通过对20008份环境执法档案的稽查和5417家企业的现场验证，发现42.6%的《污染源现场监察记录》存在记录不规范问题，18.7%的记录与企业污染源现场的历史守法状态不符，49.9%的行政处罚案卷调查取证材料存在证据不完整、不规范问题。

　　环境保护部环境监测司司长罗毅也曾公开表示，环保工作的重点、难点、弱点问题都在县一级，但县级监测开展得不够，没有覆盖到广大县级地区，环境监测质量的管理水平亟须大幅提升。

　　汪劲：作为环保体制上的重大改革，省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度有着自身的出台背景。

　　首先是，环境监察机构法律地位不确定。尽管环保法中规定环保部门可以委托监察机构执法，但是环境监察在地方的地位仍不明确、不一致，环境监察部门只是属于环境保护诸多内设部门中的一个。

　　此次公报中明确提出实行垂直管理，有两重含义。一是中央认为，环境监察机构是有必要设立的；二是，从环境监察总队到最基层的大队、中队以及县一级环境监察队伍，都要由省一级管辖，由此脱离地方政府和环保部门的领导。

　　原来，地方政府管环保部门，环保部门则既执法又监管环境监察部门执法。在一些地方，尽管环境监察执法做出了很大的成绩，但是也顶不住地方政府的压力，比如监测数据弄虚作假等，实际上并不是环保部门愿意如此，是地方政府的要求，环境监察部门也没有办法。

　　此外，在经济转型问题上，个别地方领导干部也是认识不足。比如，有些省区的环评由省里下放到地方以后，连续一下批了20多个火电站，这显然是不可持续的。如果地方政府还是这样的思路和观念的话，与五中全会公报的精神将是格格不入的。

　　公报此次确定省以下垂直管理主要是想摆脱地方政府对环境监测和执法的干预，在一定程度上消除地方的因素。如果环保监测归环保部门管，环保部门又归地方政府管，地方政府总不愿意看到环境监测的数字“不好”。

　　记者：2015年7月28日，国务院办公厅正式印发《生态环境监测网络建设方案》，提出了5个要点，其中包括了全力支持国家环境监测网运行机制改革、扎实推进辖区内监测事权上收工作、进一步加强监测数据质量管理等若干建议。此次五中全会公报，涉及到人事制度的调整，应该是这一方案的实质性延续。

　　汪劲：是这样的。尽管环保监测监察垂直管理肯定还有利益关系需要理顺，但是监察部门执法可以把环保部门的执法中一半以上的权限都集中在监察部门。

　　环保监测的垂直是很有必要的。未来，涉及到国家重大环境质量监测的，国家有专门队伍负责，一些末端的监测则将全部放开由社会来负责。根据这一次调整的要求，此后市县一级也就不再负责环境质量监测了。“谁考核，谁出钱，谁监测”，国家考核省，省考核市。市县有监管企业的需求，这样调整以后，市县环保局主要就负责污染防治任务的分配了，企业和县区干得如何，坐等省或者国家来监测和考核。

　　环境监测和事权的上收，长远看来有利于减少属地党政机关的人为不当干预，从而提高数据的真实性、准确性，便于上级环保部门判断地方环境质量的变化。

　　这样的好处，一是保证数据的稳定性；二是保证数据的真实性；三是，其他监测由社会化机构来承担，环保部门可以在监测方面通过改制，逐步减少监测机构的设立。

　　同时，环保监测监察垂直管理，监察权也全部收归省里，由省里来安排地方人员的执法队伍，这样能够更好地发现地方存在的问题，也便于对地方环保部门和领导的追责。

　　记者：重拳治污已经成了全社会的共识。此次会议关于生态文明战略思想和质量总体改善战略目标的确立，凸显了环境保护在整个国民经济和社会发展中的重要地位，奠定了新阶段环境保护工作的方向。环境污染治理已经上升到国家战略层面。

　　此次五中全会之后，针对公报提出的要求，从中央到地方势必会做出一系列具体措施来落实公报内容。

　　汪劲：目前亟待解决的问题是，厘清何谓“最严格的环保制度”。五中全会后，我们要从体制和机制问题上，对上述问题加以完善。

　　立法部门应当针对新修订的环境保护法和十八届五中全会提出的新要求，把“最严格的环境保护制度”落实到具体的大气、水、土壤等各项环境保护立法过程中。

　　制度完善后，还要有良好的机制和体制。五中全会提出以提高环境质量为核心目标的要求。那么，如何衡量环境质量的改善、如何修正环境评估的标准，如何运用技术手段和制度措施保障标准的实现，这些都需要一个良好的体制和机制。要加大激励机制，以及财政税收的优惠和奖励机制。

　　总体来说，从制度上，要理顺“最严格环保制度”的目标要求。体制上，则是理顺省以下环保部门与监察、监测机构的职责关系，才能把环保监测监察垂直管理落实到位。赵丽 实习生 　　谷朋